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探析房屋登记行政诉讼时效适用

探析房屋登记行政诉讼时效适用 时效问题是房屋登记行政诉讼案件的重要问题之一,往往决定该案是否受理或因超过诉讼时效而被驳回。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理”的规定来看,房屋登记发证是否属其他具体行政行为,将决定房屋登记的最长行政诉讼时效。为此,有必要作深入探讨。
  一、房屋登记行为应当属其他具体行政行为,这是其法律特性所决定的
  行政诉讼时效是指公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼的有效期限,一旦超过,法院将不再受理或予以驳回当事人对该行政行为不服而提起的行政诉讼,这就是说,超过时效导致不能启动诉讼程序。
  涉及不动产的具体行政行为有“具体行政行为”和“其他具体行政行为”,两者有一定区别:前者是行政机关依照法律赋予的权力,通过法定程序对客观事实的确认,属于合理管理所产生的行政行为;后者是行政机关以外的组织依具体法律授权行使一定行政职能所产生的非管理性质的行政行为。两者相比,管理主体、性质和法律效果均不同。
  由于涉及不动产的具体行政行为有“具体行政行为”和“其他具体行政行为”,其诉讼时效是不同的,那么房屋登记发证属何种行政行为?笔者认为房屋登记发证应当属其他具体行政行为,这是其法律特性所决定的。
  首先,从管理主体来看,房屋登记机构是具体的登记发证单位,它属于法律、法规授权的其他组织,是指依具体法律、法规授权而行使行政职能的非国家行政机关的组织,属行政机关的派出机构。关于这一点,《物权法》第九条至第十三条及《房屋登记办法》第四条都有明确的法律、法规的授权规定。大家知道房屋登记发证有登记机关和登记机构之分,登记机关负责登记发证的管理,登记机构受登记机关的委托,依法授权负责登记发证的具体行为,属于非国家行政机关的组织。就无锡而言,市产权监理处属于“公益类”行政事业单位,必不具备国家行政机关的组织要素,而只能为依具体法律、法规授权而行使行政职能的非国家行政机关的组织,即其他行政组织。
  其次,从组织机构来看,登记机构符合其他行政组织的条件,主要是它依法行使登记发证的行政职能时,是行政行为的具体主体,并可对外承担法律责任,尽管行政诉讼的对象是登记机关,但实际应诉和承担法律责任的还是登记机构。
  第三,从新的登记观念来看,房屋登记必然是其他行政行为。随着《物权法》及《房屋登记办法》的实施,房屋登记簿已是房屋登记的核心,不再足“房产证是房屋产权的唯一的、合法的凭证”这个老观念;房屋登记实施“依申请登记”?­则,登记由申请人启动,不再是登记机构的管理手段;登记机构的职能由“发放房产证为主”转化为“依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载”,将登记作为物权公示手段,严格限制了登记机构依职权登记的情形;登记机构实行“以形式审查为主、辅以必要的实质审查”的原则,淡­化实质性审查,不再是“行政确权”而是“行政确认”。从这些转变看,房屋登记的行政行为性质发生相应的变化,即登记为完全听凭当事人的意思所产生,不再具有“具体行政行为”的“行政管理”要素,故只能为“其他具体行政行为”。同时,房产证的法律地位也不可能与建设工程规划许可证等行政许可所颁发的证件相比较,属于一种形式登记的产物,即其他行政行为的结果。
  二、房屋登记的行政诉讼时效宜短不宜长
  过长的诉讼时效不利于社会的安定团结。就无锡地区而言,目前无锡市城区有l万份非公寓式的老私房的房产证是1989年前颁发的,锡山区、惠山区、滨湖区和新区颁发的未拆迁的农村老私房的房产证估计在10万份左右。如果按“不动产的具体行政行为”的行政诉讼时效“20年”为房屋登记的诉讼时效界限,那老私房的登记发证行为均有可能列入行政诉讼范畴,90%以上老私房将成为行政诉讼的主要客体。也许有人认为,这是好事,是对登记机构的考验。其实不然,持这种看法的人没有看到事物的另—面,即大量的行政诉讼不利于社会的安定团结。这是因为城市房屋总登记和村镇房屋总登已的当时登记规定互不相同,与现在的规定有更大的不同,特别是村镇房屋总登记当时并无登记办法,现在诉讼起来,?­告无不要求被告提供当时的发证法律依据,或以现在的登记办法去衡量当时的登记,动辄指责登记机构违法行政,其后果必然是1989年-1991年城镇房屋总登记以及1988年开始的村镇房屋总登记后房屋权属相对稳定的状况将被破坏,社会安定团结面临新的挑战,目前村镇房屋要求撤证的案件激增便是明证。如以5年为房屋登记的行政诉讼时效则可大大减少行政诉讼的故意,以稳定社会秩序。
  行政诉讼时效定为5年,就可大大减少行政诉讼